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在城管执法中如何理解与适用《行政处罚法》第 42 条

时间:2017-08-31  来源:市执法监察支队   作者:邵亮

 

《行政处罚法》第 42 条的规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。” 这一条仅明确,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款的行政处罚时,应当告知当事人有要求举行听证的权利,并没有提及没收类行政处罚。
近两年来,随着我市城市管理体制改革力度不断加大以及大城管综合执法体系的构建,城市管理局的执法范围较之以往有大幅度扩展,同时《城市管理执法办法》自2017年5月1日起开始施行也使得相应的没收类行政处罚的适用频率大幅提高。执法人员对行政相对人违法建设、违法设置户外广告、破坏城市公用设施、污染环境等违法行为作出没收较大数额财产的行政处罚决定之前,是否应当告知当事人有要求举行听证的权利就需要运用行政法原理从立法本意出发,结合具体案例进行探究。笔者试从法理与实践两个层面进行解析,统一本法条在全市城管行政执法中的适用标准。例如,市或区(市)城市管理局作出没收相对人违法所得的行政处罚决定时,要不要告知相对人有要求听证的权利,要不要举行听证程序?城管执法人员在未告知相对人有要求听证的权利因而未举行听证程序的情况下,作出该行政处罚决定是否违反法定程序,是否应予撤销?
围绕这一问题,笔者认为,《行政处罚法》第 42 条虽然没有明确列举“没收财产”,但该条中的“等”系不完全列举,应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款” 类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权, 保障行政处罚决定的合法性和合理性,对没收较大数额财产的行政处罚,也应当根据《行政处罚法》 第 42 条的规定适用听证程序。关于没收较大数额的财产标准,应考虑到违法案件发生在我省,应比照《山东省行政处罚听证程序实施办法》第二条第(三)项之规定对罚款数额的规定来确定。据此,城市管理局作出没收违法所得的行政处罚决定,如果属于没收较大数额的财产且对相对人的利益产生重大影响的行为,市或区(市)城市管理局在作出行政处罚前可以而非应当告知被处罚人有要求听证的权利。
为何是可以而非应当告知相对人有要求听证的权利,理由如下:
第一,将法律没有明文列举的“没收较大数额财产”的行政处罚也纳入应当听证的范围,充分保障了行政相对人的权益,澄清了对《行政处罚法》第 42 条的模糊认识,纠正了长期以来对该条款的不正确解读,对于促进依法行政、建设和谐社会意义重大。在我国法律界, 对采用列举立法模式的法律条文中的“等”字,有所谓“等内等”与“等外等”区别之说。所谓“等 内等”,系指完全式列举,即该法律规范的适用范围仅限于已经列举的事项;尽管有“等”,但不适用于未列举的事项。所谓“等外等”,系指不完全式列举,即该法律规范的适用范围不限于已列举的事项;未列举的事项,如果与已经列举的事项本质上相同,将其纳入规范范围符合该规范的立法目的,也可用该规范予以调整。对于《行政处罚法》第 42 条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利”中的“等”字, 究竟是“等内等”还是“等外等”,实践中并无统一认识。有的人认为,它是“等内等”,听证程序仅适用于已经列举的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款三种行政处罚;有的人认为,它是“等外等”,听证程序不仅适用于已经列举的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款三种行政处罚,还应适用于未列举的但性质相同且对公民权利影响较大的其他行政处罚。笔者认为《行政处罚法》第 42 条的“等”字,不是“等内等”,而是“等外等”, 其适用范围不限于已列举的行政处罚种类,还适用于未列举的其他行政处罚种类。这不仅澄清了社会各界对《行政处罚法》第 42 条的模糊认识,更重要的是对维护公民的程序权利尤其是听证权利起到了 非常好的示范作用。
第二,一定程度上潜在地或者间接地明确了正当程序原则对于行政行为的普遍约束力,明确了正当程序原则对于成文法规定程序的补充功能。正当程序原则是最低限度的程序正义要求。当行政机关作出行政处罚时,应当告知相对人有要求举行听证的权利而没有告知的,或者未依法举行听证的,相对人可以依法向人民法院提起行政诉讼,人民法院应当根据行政诉讼法第 54 条的规定,以违反法定程序为由,撤销或部分撤销原具体行政行为,并可以判决行政机关重新作出具体行政行为。

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