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城市管理执法人员履职需要具备哪些基本能力

时间:2017-09-07  来源:市城管局  作者:邵亮

 

要回答城市管理执法人员履职应当具备哪些能力这一内涵和外延都极为宽泛的问题着实有很大的难度。笔者仅从城市管理执法实践的基本需要为切入点,来简单阐述城管执法人员如何摆脱在履行职责过程中,可能面临的尴尬和无奈甚至束手无策的困境,做到管要公、罚要明、权力边界要厘清。
那么,作为城市管理执法人员在依法履职的过程中需要具备哪些基本能力或者说基本功呢?在我看来需要具备以下几种能力:
第一、知识储备能力。对现代城市进行管理需要市政基础设施公用事业城市交通、市容环卫、环境保护等城市管理众多领域的自然科学、工程技术、系统科学、经济学、管理学、法学、社会科学以及人文科学等各类知识。要成为一名合格的城市管理执法者,至少需要简单了解上述领域基础性的概念、公知常识和常用法律法规条文,用以辨别城市管理执法者所属单位主体是否适格、对具体事项或特定人是否有管辖权、管理执法者是否具备相应管理执法资格、启动何种管理执法程序、采取何种管理执法手段、达到何种管理执法目的。试举一例:《城市管理执法办法》第四条第三款规定城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。对该款所称“城市”这一概念在城市规划中是指以非农业产业和非农业人口集聚为主要特征的居民点,在中国则包括按国家行政建制设立的市、镇。如果城市管理执法者对此有所涉猎,便很容易理解城市这一概念涵摄的内容有三项:直辖市、设区的市、不设区的市。
第二、常用重要法律条文的背记表述能力。不少城市管理执法者对背记法条深以为苦,尤其觉得个别重要法条佶屈聱牙、晦涩难懂,但在执法过程中屡屡被相对人问及。再此我与各位同行分享个人的一点点背记经验四步法:一重要的法条读N遍,找出关键词,一月一回顾;二不动笔墨不读书,边读边抄写;三权威解读找规律:司法解释、专家解读;四案例演练印象深。例如采用四步法记忆《行政许可法》第十二条:《行政许可法》第十二条规定了可以设定行政许可的六种事项,单凭死记硬背准确记忆并表述难度很高,但是通过四步法能够解决:首先,通过反复背诵可以发现本条出现频率最高的词汇是“公共”和“公共利益”,这种行为实践的记忆便形成了记忆经验,记忆经验存储在人的潜意识里,一旦外来信息中提及法条中的关键词刺激到潜意识里该领域,意识经验就会作出积极反应,法条内容往往可以冲口而出;其次,动笔把法条写出来形成了记忆的叠加效应,巩固加强背诵效果;再次,通过阅读权威解释理解记忆法条,减低记不准、遗忘快的痛苦度;最后,找几位同事用真实或虚拟案例问答进行法条演练。如果演练完毕最好撰写个人进行法条案例演练的思维稿,简短体现你的思维过程。
第三、解决法律冲突的能力。在执法实践中,经常会遇到“法律冲突”问题、处罚条款竞合问题以及“法律漏洞”问题。如对同一个违法行为,法律、行政法规、地方性法规、部委规章、地方政府规章等可能都有所规定,当规定不一致,出现“法律冲突”时,应当如何选择适用?根据《中华人民共和国立法法》的有关规定,解决“法律冲突”的基本原则是,“上位法优于下位法,新法优于旧法,特别规定优于一般规定”。如当事人实施的一个行为,同时分别违反了多项行政管理规范,在逻辑上构成多个违法行为,可以适用多项罚则实施行政处罚,即出现处罚条款竞合问题时,应累计合并适用、酌情选择适用还是从重适用?《行政处罚法》等有关法律、法规或规章中没有相关规定。根据“一事不再罚”和“过罚相当”原则,对同一个当事人的同一个事实行为,不应累计合并适用多项罚则分别处罚,也不应由执法人员酌情任意选择适用单项罚则,但是可以一个较重的违法行为吸收其他违法行为,选择处罚较重的罚则实施处罚,如此比较公正合理,具有妥当性。因法律故有的滞后属性和社会行为复杂多变,现有的法律、法规和规章不可能涵盖全部社会关系和规范人们的全部行为,不可避免地会出现“法律漏洞”问题。比如对有些行为虽然明显侵害了公共利益或他人利益,但从行政管理角度没有规定,例如共享单车侵占公共停车场;对有些违法行为,只规定了对当事人处以一定数额罚款的行政处罚,但对如何消除违法后果没有规定,或者即使有“责令限期改正”、“赔偿损失”等规定,但在实践中缺乏可操作性。
第四、判断法律漏洞的能力。两个或多个法律部门对同一法律问题有相互抵触的规定从而构成一种冲突,如果它们在法律效力上有层次之分,该冲突可能依效力层次得到化解;如果效力层次相同或不能依照冲突规则解决它们之间的冲突,就构成了一种冲突漏洞。如《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定:"国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。"此条规定与《宪法》和组织法的规定是相违背的,国务院只有"规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分"(《宪法》第89条);此条规定还与其他法律的规定相冲突:行政处罚权是种法定职权,每一行政机关都有其自身的行政管理权限范围,其行政处罚权也都有法律的明确规定,此条规定破坏了其他法律所作的行政机关间的行政处罚权限与分工。
 

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